Jakie krajowe środki ograniczające wprowadza duża ustawa sankcyjna?
Wraz z publikacją projektu ustawy o środkach ograniczających[1] otwiera się nowy etap w obszarze polskich regulacji sankcyjnych. Oznacza on wyjście poza sankcje nakładane na Rosję i Białoruś. Polski ustawodawca postawił sobie za cel nie tylko ujednolicenie stosowania i egzekwowania unijnych środków ograniczających za kierunkiem wyznaczonym przez dyrektywę 2024/1226, ale także uporządkowanie i utworzenie jednolitego systemu sankcji w Polsce. Przedstawiamy najważniejsze zmiany przewidziane w projekcie dużej ustawy sankcyjnej.
Duża ustawa sankcyjna – krok do uregulowania ram prawnych sankcji w Polsce
Nowa ustawa o sankcjach stanowi „konstytucję sankcyjną”, zawierającą ramowe regulacje dotyczące nakładania i przestrzegania sankcji w Polsce. Przepisy te będą niezbędne zarówno dla organów administracji publicznej, jak i podmiotów prywatnych.
Dotąd temat krajowych sankcji był uregulowany jedynie wyrywkowo w polskiej ustawie sankcyjnej[2], koncentrującej się na sankcjach związanych z wojną w Ukrainie. Dlatego dla odróżnienia w obrocie o projekcie ustawy o środkach ograniczających coraz częściej mówi się jako o „dużej ustawie sankcyjnej”. Natomiast dotychczasowa ustawa sankcyjna zaczyna być nazywana „małą ustawą sankcyjną”.
Kogo obejmą krajowe środki ograniczające ustanowione przez dużą ustawę sankcyjną?
Projekt dużej ustawy sankcyjnej jednoznacznie potwierdza możliwość ustanawiania i egzekwowania sankcji na poziomie krajowym, czyli obowiązujących wyłącznie w Polsce.
Duża ustawa sankcyjna przewiduje ramy ustanawiania i egzekwowania zarówno krajowych środków indywidualnych (wobec osób i podmiotów), jak i sektorowych – ograniczających handel z państwami trzecimi w wybranych obszarach.
Nowa polska lista sankcyjna
Projekt dużej ustawy sankcyjnej przewiduje również, że Szef KAS wydaje decyzję o zastosowaniu krajowych środków ograniczających wobec podmiotów lub osób, a także wpisuje je na nową polską listę sankcyjną. Decyzja o takim wpisie ma być publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, co oznacza, że będzie powszechnie dostępna.
Za co mogą zostać wymierzone nowe indywidualne sankcje krajowe?
Indywidualne sankcje krajowe oraz wpis na polską listę sankcyjną mają zgodnie z projektem objąć podmioty lub osoby, które bezpośrednio lub pośrednio:
1. wspierają:
- państwa objęte środkami ograniczającymi Unii Europejskiej lub wynikającymi z decyzji ONZ;
- poważne naruszenia praw człowieka lub represje wobec społeczeństwa obywatelskiego i opozycji demokratycznej. Sankcjom ma podlegać też działalność, która stanowi inne poważne zagrożenie dla demokracji lub praworządności w państwach objętych sankcjami, także przy wykorzystywaniu w tym celu ich funduszy lub zasobów gospodarczych;
- obcą ingerencję i manipulację w środowisku informacyjnym, wymierzoną w bezpieczeństwo, interesy i wizerunek Rzeczypospolitej Polskiej;
2. związane są z osobami lub podmiotami, o których mowa w pkt. 1, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze:
- osobistym;
- organizacyjnym;
- gospodarczym lub finansowym.
3. lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w celach opisanych w pkt 1 środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych.
W stosunku do polskiej listy sankcyjnej funkcjonującej dotychczas na podstawie małej ustawy sankcyjnej (na której wzorowana jest nowa krajowa lista sankcyjna) nowością jest przesłanka wynikająca z dezinformacji wymierzonej w bezpieczeństwo i wizerunek RP.
Na czym mają polegać sankcje krajowe?
Krajowe sankcje indywidualne są wzorowane na tych funkcjonujących w małej ustawie sankcyjnej i obejmują:
- zamrożenie środków finansowych, funduszy i zasobów gospodarczych, które są własnością, pozostają w posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą osób czy podmiotów wpisanych na krajową listę sankcyjną;
- nieudostępnianie środków finansowych i funduszy lub zasobów gospodarczych osobom lub podmiotom wpisanym na krajową listę sankcyjną;
- wpis do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany;
- wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych.
Krajowe sankcje sektorowe w dużej ustawie sankcyjnej
Duża ustawa sankcyjna potwierdza również możliwość stosowania sankcji sektorowych o charakterze gospodarczym. Zgodnie z projektem Rada Ministrów będzie uprawniona do ograniczenia wymiany handlowej i finansowej z państwami stwarzającymi zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego Rzeczpospolitej Polskiej. Ograniczenie będą nakładane w drodze rozporządzenia i mogę obejmować zakres obszarów, takich jak:
- obrót wybranych grup towarów;
- tranzyt przez terytorium RP konkretnych towarów;
- działalność inwestycyjna;
- świadczenie usług, w tym prowadzenie rozliczeń finansowych i ubezpieczeń.
Poprzednio wprowadzone sankcje sektorowe (embargo na węgiel z Rosji) wynikały wprost z małej ustawy sankcyjnej. Oznacza to, że jeśli projekt dużej ustawy sankcyjnej wejdzie w życie w zapowiadanym kształcie, to sankcje sektorowe będą nakładane z pominięciem długiego etapu przyjmowania ustawy. Umożliwi to szybką reakcję rządu wobec zmiennej międzynarodowej sytuacji geopolitycznej.
Jeden system sankcyjny i dwie odrębne ustawy
Nowa ustawa o środkach ograniczających będzie funkcjonować obok dotychczasowej małej ustawy sankcyjnej. Z uzasadnienia projektu wynika, że jest to niezbędne z perspektywy szczególnego charakteru dotychczasowej regulacji oraz liczby spraw prowadzonych na jej podstawie.
Różnica będzie sprowadzać się do tego, że sankcje przewidziane małą ustawą sankcyjną pozostaną skoncentrowane na podmiotach wspierających agresję Rosji na Ukrainę. Natomiast duża ustawa sankcyjna ma mieć charakter uniwersalny i generalny. Jej celem będzie też regulowanie ram odpowiedzialności administracyjnej i karnej za nieprzestrzeganie sankcji.
Przepisy karne za nieprzestrzeganie środków ograniczających UE, które dotychczas funkcjonowały w małej ustawie sankcyjnej, mają zostać uchylone w całości i zastąpione postanowieniami dużej ustawy sankcyjnej.
Luka w egzekwowaniu sankcji krajowych
Projekt dużej ustawy sankcyjnej reguluje szerokie ramy odpowiedzialności karnej za obchodzenie i naruszanie środków ograniczających UE czy ONZ, ale w obecnym kształcie nie przewiduje odpowiedzialności karnej za naruszenie krajowych środków ograniczających.
Ustawodawca przyjął , że skoro krajowe środki ograniczające mają w większości zastosowanie do podmiotów gospodarczych, to wystarczające jest objęcie ich naruszeń sankcją o charakterze kary pieniężnej do 20 milionów złotych. W ocenie ustawodawcy jest ona skuteczniejsza niż odpowiedzialność karna.
Czy duża ustawa sankcyjna zapewni spójność polskich regulacji w zakresie sankcji?
Projekt dużej ustawy sankcyjnej nie zapewnia pełnej spójności systemu sankcji w Polsce – przepisy sankcyjne nadal będą rozproszone, więc cel uporządkowania systemu zostanie osiągnięty tylko częściowo.
Nowa polska lista sankcyjna zwiększa zakres wymaganej analizy due diligence po stronie biznesu, ale brak dokładnych kryteriów wpisu na listę powoduje wśród przedsiębiorców niepewność co do tego, jak uniknąć ryzyka zastosowania wobec nich krajowych środków ograniczających. Dodatkowo elastyczny i szybki mechanizm wprowadzania sektorowych środków ograniczających zwiększa potrzebę bieżącego monitorowania ryzyk sankcyjnych przez przedsiębiorców.
Ponadto fakt, że w projekcie ustawy brakuje przepisów karnych za naruszenie krajowych środków ograniczających, osłabia mechanizmy ich egzekwowania i tworzy niespójność względem unijnych regulacji. Niemniej utrzymana wysokość administracyjnych kar pieniężnych na poziomie 20 mln złotych – analogicznie jak w małej ustawie sankcyjnej – w dalszym ciągu ma walor odstraszający.
Dalsze losy dużej ustawy sankcyjnej
Wraz z publikacją projektu rozpoczyna się okres konsultacji publicznych, co oznacza, że nie wszystkie projektowane rozwiązania muszą zostać ostatecznie przyjęte. Można mieć zatem nadzieję, że obecne luki i nieścisłości ustawy zostaną ostatecznie uzupełnione, co ułatwi stosowanie ustawy w praktyce.
Będziemy śledzić losy tego projektu, dlatego zachęcamy do śledzenia informacji o jego postępach na naszym blogu oraz w newsletterze. A jeśli mają Państwo pytania do tego tematu lub potrzebują wsparcia w obliczu obecnych sankcji – zapraszamy do kontaktu.
[1] Projekt nr UC92 opublikowano 27 czerwca 2025 r.
[2] Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz.U.2025.514 t.j. z dnia 2025.04.18)
